为了提高我省高等教育质量和资源的使用效率，完成对省属高等学校进行绩效评价和绩效拨款的任务，我们对上海市绩效评价的实践过程进行了调研。上海市从2010年开始对上海市属高等学校进行绩效评价，从2012年开始向市属高等学校公布评价结果。2015年上海市从专项经费额度中提取12亿元，主要依据绩效评价的结果进行分配。2016年夏天，上海市对于市属高校又进行了新的一轮绩效评价，这次绩效评价拨款的总额度提高到15亿元，拨款额度约占拨给高等学校专项经费总额的15%。
根据我们的调研，对于我省实施对高等学校进行绩效评价和绩效拨款工作，提出以下建议：
一、建立高等教育绩效管理体系
按照现代教育治理体系和管办评分离的要求，教育管理需要正确处理政府与学校之间的关系，政府既要落实学校依法自主办学，又要调控学校的办学目标、评价学校的办学水平和绩效、合理配置学校办学资源、监督学校之间的平等有序竞争。因此，从高等教育政府管理体制改革的角度，建立高等教育绩效管理体系，有助于引导各类学校各居其位、各尽其能、相得益彰，构建适合社会发展要求的完善、协调、和谐的高等教育体系。建立绩效管理体系，也是有效地实施绩效评价和绩效拨款的前提条件。
上海市高等教育绩效管理体系由六个部分组成：第一，学校制定发展定位规划；第二，学校进行内涵建设；第三，政府项目支持和引导；第四，学校进行自主评估；第五，政府组织绩效评价；第六，政府优化资源配置。
二、实施分类评价
分类评价是精细化、差别化管理的必然要求，不同学校的办学体制、办学定位、发展阶段、人才培养目标、行业背景等各有差异，评价标准既要反映高校的共性和高等教育的内在规律，又要体现高校的个性和特色，对不同类型的高校采用非统一的评价标准，才能够尊重学校的历史与现状，才能够对所有高校起到激励作用。
例如，上海市按照高等学校的办学定位分为四类：学术研究型（简称A类）、应用研究型（简称B类）、应用技术型（简称C类）和应用技能型（主要是高职高专学校。简称D类）。同时根据学校的学科分布情况，将学校分为三类，其中包括：综合型、多科型和单科型。
对于不同层次和不同学科分布的高等学校，评价的标准就要有所不同，这样才能够真实、准确地反映高等学校资源的使用效率情况。
三、采用投入产出比模型评价
投入产出分析法是目前高校绩效评价中普遍运用的方法。从经济学角度来看，教育投入也是一种生产性投入，同样可以进行成本和效益的计算。对高校来讲，办学投入主要是人力、财力、物资（包括校舍等）；办学产出是人才培养、科学研究和服务社会。基于投入产出方法的高校绩效评价，将产出要素除以投入要素，即为高校的绩效。高校的绩效比较充分地反映了学校资源的利用情况，反映了学校公共经费的使用效率，是对高等教育实施的全面的评估。
由于高等教育产出有滞后性，评价时段过短难以看到投入和产出的有效关联、而评价时段过长又不利于及时调整资源配置和改进办学实践。国外高等教育绩效评价的周期一般是3-8年，考虑到我国高校党政领导班子任职年限等情况，建议以4-5年为一个周期进行滚动式评价。
四、评价指标设计中的基本原则
经过我们的调研，上海市在绩效评价指标的设计中，采用了以下的绩效原则，值得我们学习和借鉴。
定性和定量相结合原则
作为一个多维建构的概念，绩效指标是抽象、模糊、难以定量测量的。例如发展定位规划、办学特色、人才培养质量等，只能通过社会调查或由专家给予主观评判。因此，建议结合学校投入与产出内容的特性，投入指标采用定量指标（人、财、物），产出指标采用定量指标（学生人数、科研成果）与定性指标（学生体验、专家评判）相结合。
规模与质量相结合原则
为引导高校科学定位、增创同类高校中的一流，遏制学校发展贪大、求全和攀高。建议在人才培养、科学研究和社会服务等方面对不同层次高校提出不同的评价标准，例如，对于A类高校，评价高水平的论文；B类高校，高水平论文和一般论文都评价，比例7:3；C类高校，高水平论文和一般论文都评价，比例3:7；D类高校，只评价一般性的论文。
在进行绩效评价时，如果只是计算学校资源的总量，对于不同规模的学校差异巨大，因此，为了能够兼顾不同规模的学校，在评价时，建议既要考虑总量，又要考虑均量。（注：实际上是对于某些指标，在测算时同时计算总量和均量）
规定和自选相结合原则
为了既遵循教育规律，又充分尊重不同学校的个性和办学自主权，评价指标体系中各高校既有必须考察的规定要求，也有一定的自选空间。学校的自主选择有两个方面，一是权重可以在一定的范围内选择。在一定范围内可以由学校自主选择人才培养和科学研究两项之间的比例，上海市规定B类高校的人才培养和科学研究之间的权重比例是6：4，高等学校可以在适当的范围内选择权重比例，比如可以选择人才培养和科学研究的权重比例为5.5:4.5。
二是在具体的观测点上可以适当的自主选择。比如，在绩效评价中，对于文科高校采用为政府提供咨询报告的数进行评价，而工科高校采用专利数进行评价。学校可以根据本身情况进行选择，或者采用为政府提供咨询报告数或者采用专利数作为观测点。
五、合理界定投入与产出的基本原则
采用“投入产出比”模型进行绩效评价，科学界定投入和产出的内容是一大难点，投入产出的界定直接关系到绩效评价的结果。
对于竞争性资源和非竞争性资源的界定
对于学校的经费投入，狭义是指国家或地方的财政投入，广义上是指学校到账的所有经费，包括财政拨款、事业收入、经营性收入、科研经费、社会捐赠等。在设计指标时，建议将财政拨款、学费收入、住宿收入等非竞争性资源作为投入指标，而将科研经费、经营性收入看作竞争资源，把它们界定为产出指标。否则会导致科研经费越多，绩效越低的悖论。
还有一个因素就是生源质量，既是学校的投入，也是由于学校的努力，使得学校的声誉提高之后才获得的好的生源。但是建议考虑结果，将生源质量放到投入的部分。
对于指令性计划与自主发展的界定
在学校产出内容的设计中，有的是受限于宏观政策等客观因素的，例如“在校生中研究生的占比”。建议在设计指标时，这种指令性计划相关的内容都不纳入指标体系，只有那些不受办学层次限制、不受指令性计划限制、反映学校自主性发展的内容才进入指标体系。例如专任教师中的学位结构、人才培养质量和科研成果等。
对于学校历史积累和发展增量的界定
不同学校的发展阶段不同、历史积累不同，在周期滚动评价中，不仅要注重学校的综合实力与办学水平，更要注重学校的发展与提升。例如师资队伍、硬件条件、办学专业平台等资源是一种历史积累，不一定是在评价时段内的学校建设成果，但又与学校在评价时段内的产出密切相关。因此，建议在评价时，将评价时段起点时刻的学校存量作为投入因素，将学校在评价时段内取得的发展增量作为产出因素。这样，即尊重不同学校的发展阶段和历史积累，又使滚动评价中数据取样更加科学。
六、关于权重分配和数据采集
权重代表了评价的价值取向。绩效评价时产出的权重分配直接关系到评价的结果。产出指标包括人才培养、科学研究、服务社会和国际化四项基本指标和学校资源的增量指标。根据上海市绩效评价的经验，建议增量部分占15%的权重，服务社会和国际化占20%的权重，剩下的65%的权重，就是人才培养和科学研究的权重，这一部分根据学校类型的不同，分别赋予权重。但是，原则上人才培养的权重要大于科学研究的权重。
数据采集是评价的基础性和保障性工作。上海市对于绩效评价的数据，全部采用每年各个学校向教育主管部门上报的数据，这样既不给学校带来额外负担，又能够有效避免学校在上报数据过程中弄虚作假。如果报表中有的数据缺失，则从原始素材资料中挖掘、提取或者单独请学校进行补充。
七、评价结果的使用
绩效评价不是目的，是实施绩效管理的手段。绩效评价的结果如果不与绩效拨款挂钩，那么学校就不会重视绩效评价，绩效评价也就起不到提高高等教育质量和资源使用效率的目的。
对于绩效评价的结果的使用，目前国际上有两种模式，一个是间接挂钩模式，另一个就是直接挂钩模式。间接挂钩的模式就是政府财政部门将绩效评价的结果作为调整财政经费分配的依据，但是绩效评价结果与财政拨款并不直接相联系。直接挂钩模式就是政府财政部门将绩效评价的结果与财政拨款进行公式化的直接联系。
从上海市的经验看，2015年和2016年的绩效评价结果，上海市财政局直接利用评价的结果进行拨款，没有对绩效评价结果进行任何的改动和调整，充分体现了上海市政府部门对绩效评价结果的信任。
上海市高等学校绩效评价结果显示，绩效最好的和绩效最差的学校之间的差距是2-3倍之间，差距不是很大，在可以接受的范围内。这样既保证了绩效评价和绩效拨款的激励性，又避免了因高等学校之间拨款的差异性太大，损害部分高校的积极性。
注：本报告是经过作者对上海市的实地调研和参考《中国教育政策评论》2014年集刊论文整理而成。感谢上海市教育评估院对本报告提供的支持和协助。
