体制化的技术治理与中国高等教育质量保障

发布时间:2018-11-11 14:22:44

体制化的技术治理与中国高等教育质量保障

苏永建

                              连理工大学 高等教育研究院

 

摘要:社会转型期的中国高等教育质量保障体系建设带有明显的政府驱动型特征。行政动员和项目制是政府应对高等教育质量问题的两种主要手段。经过长期实践,政府的行政动员和项目制互为表里,相互作用,逐渐定型为一种以政府行政权力为核心、以频繁的指令性要求为驱动力量、以繁杂的质量保障项目为载体、以评估作为合法化路径的一元化的技术治理格局。这种质量保障方式内生于中国独特的政治和行政体制,是“体制化的技术治理”。“体制化的技术治理”体现出单向度行政问责取向,在推动质量信息公开、促进质量保障政策落实、监督院校及其内部学术人员和学生质量实践的外显行为方面取得了明显成效,促进了高等教育质量保障体系的制度化进程,但与此同时也阻碍了院校和教师基于内在驱动力和具体情境的、可持续的质量改进行为。社会转型期的大学制度是“体制化的技术治理”得以产生和运作的制度根源。从大学制度入手进行深层次和整体性变革是持续提高高等教育质量的根本。

关键词 高等教育质量保障;行政动员;项目制;体制化的技术治理大学制度

 

在高等教育大众化、市场化全球化的背景下,如何保障和提高质量成为国际范围内高等教育政策的核心议题。与许多国家和地区一样,中国政府非常重视高等教育质量,并采取了诸多行动政策和措施来提高质量,不过,从实践层面来看,高等教育质量因政府的强力介入和推动获得了何种改进依然未有明确的答案。同时,高等教育质量的模糊性、多元性和滞后性等也使得我们很难找到一种公认的、科学的以及精确的方法来对其进行测量。不过,有一点我们可以确定,那就是高等教育质量保障体系本身的运作机制会影响到其能否以及在多大程度上达成其自我宣称的目标。正如纽鲍尔所言,“质量保障的实际效果 —— 质量有了哪些显而易见的提高 —— 最终取决于一个国家对于质量的理解是如何在政策处理过程中得到体现并得以立足的。”因此理论上认识和理解中国高等教育质量保障核心机制,是从根本上提高高等教育质量的智识基础

一、 体制化的技术治理:中国高等教育保障的核心机制

国家治理领域,渠敬东等一些中国社会学学者从“双轨制”、“分税制”和“科层制”三个维度出发对改革开放以来中央政府与地方政府以及社会经济各领域之间在不同发展阶段所形成的结构关系和相互作用机制进行了梳理概括和总结。他们认为,中国的国家权力已经由改革开放之前的总体性支配权力转化为一种技术化的治理权力,即在实现自身管理目标时,其管理技术、治理手段正在变得越来越“技术化”。这就是由他们提出并在社会科学领域引起广泛关注的“技术治理”。这一概念框架包括两个方面:首先,中央政府在保持“压力型体制”的前提下,对地方政府加强了基于目标责任制的行政问责。在给予各行动主体自由空间的同时,中央政府还将多重量化指标引入政府绩效考核,从而使政府的行政管理通过明晰责任和指标细化变得更为理性化;其次,分税制改革以来,随着中央财政专项转移支付力度的加强,“以项目管理为中心的政策、制度、法规和实际运作方式迅速发展起来”,出现了政府通过经营注重数量化与工具理性的项目的方式来发展经济和进行社会建设的总体趋向。

    总之,“技术治理”是政府虽然已经放弃了对整个社会的总体支配型的统治方式,但其自身并未从社会领域中完全退出,而是通过自身的理性化进而在经济和社会诸领域强化了数量化和指标化的治理方式。这意味着政府凭借自身强大的资源吸附和资源配置能力,与市场机制相结合,已经运用多种技术性手段对社会进行治理。在这里,有几点需要注意:首先,技术治理是从国家或政府的角度出发提炼而来,它指向的是政府的治理行为;其次,技术治理旨在释放基层主体的活力从而提高治理绩效,其手段更为理性化和专业化;第三,政府作为技术治理的发起者和实施者,在这一过程中,其权力并未消退而是以隐蔽的形式来发挥主导作用最后也是最需要指出的是,技术治理指的是政府改变根本制度框架前提下,通过局部的政策调整来应对错综复杂的社会问题这是技术治理的实质。

与整个社会领域的转型轨迹一致,中国政府在进行高等教育质量保障的过程中同样采取了技术治理的方式。经过多年实践,这种方式已经成为中国高等教育质量保障的一种特殊“惯例”和“范式”,或者说已经制度化为一种稳定的政府行为,同时,这种方式内嵌于中国独特的高等教育管理体制,我们称其为体制化的技术治理具体表现为中国政府既可以通过行政指令要求高校遵从政府规定高等教育质量保障的基本方向和基本路径,同时又通过行政权力主导的评估与“双重体制”塑造的项目制来影响高校具体的质量保障行为。可以说,体制化的技术治理继承了总体支配的某些特征,又纳入了市场竞争的某些特点,属于一种特殊的、混合型的高等教育质量保障方式。在这种模式中,政府与高等院校并非平等的质量保障主体,政府有权力随时介入和改变高校的质量保障进程,而高校则需要服从政府有关高等教育质量保障的相关指示和安排。行政动员和项目制是体制化的技术治理”的两个核心向度。

1. 行政动员:行政权力主导的高等教育质量保障机制

在中国高等教育质量保障体系建设过程中,政府一直以来就是一个关键行动者。当前的社会转型期,政府和高校的行政部门通过自上而下的方式频繁出台质量政策,发布指令,调动资源,进行思想宣传,运用奖励与惩罚等诸多手段将自身与其他包括院系、教师、学生等众多利益相关者在内的行动者发动起来,集中应对高等教育质量问题或危机以及推动高等教育质量保障体系建设,形成了一种政府行政权力占据主导地位的行政动员式的质量保障路径。2003-2008的本科教学评估就是这种行政动员式的质量保障路径的典型案例

首先,从时间、规模和范围来看,2003-2008年的本科教学工作水平评估是发生在短时间内、全国性的、涉及所有本科院校的、大规模的集体行动。从2003年下半年教育部启动评估到2008年评估活动结束,五年之内,接受评估的普通高校总数达到了589所,参与评估的专家达数千人之多。同时,每所接受评估的院校在整个过程通常是全员参与、全员动员。因此,从这个意义上讲,可以说这一轮评估的确是高等教育领域中一场史无前例的评估运动。其中,在系统层面,教育部是动员的主体,所有本科院校及其教学工作、组织机构和师生员工是被动员的对象。在院校层面,学校的党委和行政系统作为党和政府部门的代理人则担当了动员的主体,领导院校内部的评估活动。

其次,从整个评估过程来看,这一轮评估具有“非常规化”这一典型的动员特征。以评估的工作量与工作强度为例,按照高校每年10个月的常规工作时间算,在第一个评估周期内,每月参与评估的高校平均超过10所。按政策文本中的时间规划,在这五年之内,每个月有近30所高校接受了评估。尤其是2006年和2007年,共有331所高校接受评估,每个月平均超过40所。对高校而言,从准备评估到正式接受评估至少需要一年的准备时间,在这期间,被评院校的全体师生员工需要将大量的时间和精力投入到迎接评估的各项工作之中。对于迎接评估的高校教职工而言,利用非工作日加班加点准备材料则成为一项普遍的做法。有些准备接受评估的高校甚至缩减假期,要求在校学生利用假期完成一些迎评任务。上述“非常规化”的动员特征更明显地体现在正式评估期间。在正式接受评估期间,被评高校上下几乎毫无例外地将常规工作时间与规章制度中规定的某些按部就班的日常工作和行为调整到评估标准所要求的紧张节奏上来。对于现场考察的专家组而言,他们需要在短短的几天之内“走访所有和本科教育有关的院系部处,要和这些单位的领导、教师、学生座谈,要随机听课,抽查试卷论文,翻阅支撑材料,最后形成结论。”

第三,从评估的动机和目的来看,这一轮本科教学评估也与其它领域有关动员的动机与目的的描述基本一致。一般而言,从动员的动机和目的来讲,一种是理想导向的,即动员主体希望通过动员实现一个或多个理想目标;另一种是问题导向的,即动员主体希望通过动员来应对某一领域出现的问题甚至危机。当然,两者之间通常并没有一个清晰的界限,往往是理性设计和问题解决两者共同促成动员的产生,其目的则是为了实现某一个理想目标或解决某个问题或危机。这一轮教学评估兼具上述两种动机或目的,即一方面是政府和院校试图通过评估来应对高等教育大众化以来所产生的质量问题或危机,另一方面是政府和院校意欲通过评估来推动高等教育质量保障体系的建设。

有关高等教育质量重要性话语修辞建立专门的动员组织机构召开多层级的动员大会行政动员评估的三个主要特征。在国家层面,提高质量为核心的密集性的政策文本和领导讲话成为政府通过话语修辞对评估进行合法化叙事的主要载体;作为评估的代理机构,教育部于2004 年主导成立的高等教育教学评估中心直接负责动员和组织全国范围的本科教学评估活动;通过组织研修班和工作经验交流会等中央教育行政部门作为动员主体编织了一个以行政权威为中心、纵横交错的、全国性的评估动员网络。在院校层面校长作为高校的法人代表负责评估的国家话语进行转述、解读并代表学校表达接受政府评估的意愿;迎评领导小组和迎评工作办公室作为院校层面的动员机构,临时统一领导和组织全校范围内的评估事宜;通过全方位(领导干部、教职工、学生、多层级(学校、院系动员大会,特别是以“目标管理责任制”为基础的“本科教学评估工作责任书”的签订,评估中的国家符号、意志与权力与每一个校内利益相关者紧密关联起来。

2. 项目制中国高等教育质量保障中的双重体制

20世纪90年代开始,随着以财权上移和事权下放为基本特征的国家财政体制改革的推进以及国家需要更多知识与人才来服务于经济建设发展和国际竞争力的提升,在对高等教育整体投入增加的同时,政府也越来越多地使用专项资金来启动和实施一些重大项目,以此来保障和提高高等教育质量。正是在这种大规模以项目的方式推动高等教育质量提高的过程中,项目制才逐渐由一种事本主义的技术手段转化成中国高等教育质量保障领域中的一种独特的运行机制和治理体制。目前,项目制已经被广泛运用在中国高等教育质量保障的实践之中,形成了一种从国家到院校乃至院系与学术职业的、全方位、大规模的高等教育质量保障运动。“985工程”“211工程”高等学校本科教学质量与教学改革工程、长江学者奖励计划诸多专项工程和计划就是项目制的典型代表

高等教育质量保障中项目制的基本程序遵循国家治理中项目制的一般轨迹,即各级政府管理部门设计出附带有一定规则和条件的项目并配以专项资金,以招标的方式发布项目申请书诱使满足条件的高校或个人进行竞争性申报,之后,作为发包方的主管部门参考专家审议的结果,权衡和确定项目的归属并将项目管理的一揽子权力“发包”到获得项目的高校或个人。之后,高校作为项目的承担者或代理人在一定的权限范围内依据项目规定对与项目相关的诸多事宜实施条线管理。项目实施过程中和完成之后,核准立项的部门会通过专家评审等技术手段对项目予以验收并以评估或验收结果作为判断质量是否得以保障和提高的根本标准。在上述基本的运作轨迹中,政府特定的意图、特殊的权力运作、不同层级的部门之间的利益纷争等会渗透进项目的制定、申请、审核、分配、变通、转化、检查与应对等一系列的环节和过程,使得项目制超出管理学和工程领域里单个项目所内含的事本主义特性,从而成为一种能够将整个国家从中央政府、部、委到地方政府及其所属部门的各层级关系以及社会诸多领域动员和统合起来的思维方式、机制、体制和特殊的治理模式。这就是具有中国特色且日益引起广泛关注的项目制。

项目制的本意是在原有官僚体制不变的情况下,政府以倾斜性政策和一定的专项资金作为激励工具,促使高校通过竞争特定项目来实现资金使用效率的最大化,同时又能保证高校按照政府政策意图行事。其中,项目制与原有的一统体制之间最显著的区别在于,在项目制中,政府已经不再完全以及明显使用直接的行政命令的方式,而是将一种具有市场意义的竞争机制引入其中。当然,这种竞争并不是自发和完全自由的,而是政府通过其权威和权力设计出来的。可以说,高等教育质量保障中的项目制已然成为一个由科层行政逻辑主导,市场竞争逻辑为辅的混合型的“双重体制”。但需要特别注意的是,在这一双重体制政府教育行政部门仍然是高等教育质量标准的制定者和高等教育资源(包括显性资源和隐性资源)的最大拥有者和分配者,“以大学办学质量和办学水平评价为例,在哪些领域实行政府评价,哪些领域实行市场评价,是政府评价多一点还是市场评价多一点,这都是由政府教育主管部门确定的,其中存在大量的不确定性问题”,体现出科层为体,项目为用的典型特征

在这种项目中,一方面,项目数量不足以覆盖所有高校和全体教师,另一方面,项目本身又附带有数量不等的专项资金以及由项目本身带来的官方认可与声誉,这样,在政府看来,一个足以引起竞争的质量市场就被理性的设计出来。在一由各级政府行政权力主导的质量保障场域中,政府秉持线性思维方式,试图将一系列高等教育质量问题化约并识别为不同性质和不同层次的项目。在上述逻辑下,项目制遵循的是典型的精英主义原则,即项目的掌控者将最能够展示成果的项目挑选出来给予重点支持。整个项目制形成了一个从中央政府到地方政府再到院校或个人的金字塔型结构,例如既有教育部人文社会科学研究基地,又有省(市)人文社会科学研究基地,再如国家层面有“长江学者奖励计划”,地方层面相应地有“紫江学者计划”、“闽江学者计划”等,当然还有从国家精品课程到省级精品课程再到校级精品课程这样的层级性的高等教育质量保障项目。由这种层级性衍生出来的就是项目的重要性一般与层级性呈正相关关系,即层级越高,其重要性也越高,而且在很多情况下,层级越高,专项资金投入力度也越大。此外,由这种层级性衍生出来的还有项目的嵌入性。很多情况下,从纵向上来看,层级高的项目往往是由层级低的项目演化而来;从横向来看,申请新的项目需要由与之关联的诸多前期项目作为基础。同时,这种嵌入性还表现在大项目之中嵌套小项目,比如,“本科教学质量工程”作为一项国家级的重大教学质量项目,就包括大学生创新创业训练计划、各种实践或实验教学中心、精品资源共享课建设项目等等很多小的项目。

二、 体制化的技术治理的实践逻辑、内在张力与制度根源

如前所述从宏观层面来看,中国高等教育质量保障体系建设带有明显的政府驱动型特征。一方面,政府凭借强大的行政动员能力,在短时间内推动所有普通本科院校接受了本科教学评估并建立起高等教育质量评估的雏形。另一方面,政府将传统“压力型体制”和新兴市场机制结合起来,以行政问责为基础、以专项资金为杠杆发起了大量旨在提高质量的项目、工程和计划,在高等教育领域塑造了一种独特的、试图通过项目来解决高等教育质量问题的质量保障方式。在这个过程之中,政府的行政动员和项目制互为表里,相互作用,逐渐定型为一种以政府行政权力为核心、以频繁的指令性要求为驱动力量、以繁杂的质量保障项目为载体、以评估作为合法化路径的一元化的技术治理格局。我们称之为“体制化的技术治理”。需要特别指出的是,“体制化的技术治理”作为中国高等教育质量保障的核心运作机制,不仅体现在系统层面的高等教育质量保障体系中,而且,高校内部质量保障体系进一步再现和复原了这种“体制化的技术治理”方式,体现了一种自上而下的、以行政权力为支点和核心的质量保障同构现象。

1. 行政权力主导的对称性问责:体制化的技术治理的实践逻辑

问责与改进被认为是高等教育质量保障的两个基本功能和价值取向,前者以外部利益相关者的需求为导向,以监督与命令为基本路径,属于一种面向过去的、回溯性的质量保障方式,后者强调内在动机的激发,以赋权、对话和协商为基本路径,属于一种面向未来的、前摄性的质量保障方式。在当前这种技术治理的范式中,由行政权威主导的质量保障虽然宣称要提高高等教育质量,但从质量保障的具体运作过程来看,其问责的成分要大于改进的成分。例如,教育部组织的首轮本科教学评估的相关文件中就规定,“对于那些在水平评估中未能通过合格的高校,在招生、新专业设置、教学改革课题立项、教学成果获奖等方面,将采取限制性措施,同时,一些省市对那些在评估中获得优秀的高校,进行不同形式和程度的奖励。”在首轮本科教学评估的指标体系中,我们也注意到,政府设置的诸多质量保障项目也被作为重要的观测点用来进行院校教学质量等级的划分与评定。同时,政府设置的不同类型质量保障项目之间也存在因相互嵌入产生的互动放大效应,从而强化了政府对院校进行质量问责的压力。例如,2003年教育部《关于启动高等学校教学质量与教学改革工程精品课程建设工作的通知》中就规定将“精品课程建设成果作为高等学校教学评估和评选高等学校教学名师奖的重要内容之一。”因此,尽管政府一再要求院校要将工作重心转移到提高质量上来,建立自我约束的内部质量保障体系,但是,在诸如将“教学质量作为考核学校党政一把手和领导班子的重要指标”的问责压力之下,院校更倾向于将政府施加于院校的诸多质量政策和要求视为一种行政任务,而非内生的责任。

在这种以问责为旨趣的高等教育质量保障场域中,政府因垄断着各种基础性资源和有关质量议程的话语权,从而弱化了其它利益相关者对于质量的言说与介入能力由此导致政府行政问责在高等教育质量保障中长期居于主导地位,指向公共利益的社会问责和基于学术组织特性的专业问责等其它形式的问责相对薄弱。在院校内部同样如此,过于强大的行政问责压制了专业问责的成长空间。因此,从问责本身来看,当前的这种质量保障机制和实践所反映出的是一种政府行政权力主导非对称性问责。此外,这种非对称性问责还体现在具体的学术工作中。处于一线的学术人员认为,尽管政府和院校频繁出台提高质量尤其是提高本科教学质量的专门政策、行动计划和具体措施,但和宏观层面上的问责一致,这种质量保障所展现出来的质量问责也是非对称性的,即对于科研的问责严苛而具体,对于教学的问责更多流于形式。

2.  “制度化”与“去制度化”:体制化的技术治理的内在张力

“体制化的技术治理”往往以各类项目为依托,以评估为合法化路径,依靠行政动员来诱导或迫使院校及学术人员积极争取行政权威主导的、具有高显示度的项目或任务并努力赢得政府的认可,其优势在于通过行政权威或行政权威设计的竞争法则迅速将“典型”挑选出来,以表征质量的卓越并激发更多组织与个人效仿和跟进。事实也表明,越来越多的组织和个人将精力投入到政府预定的质量保障轨道上来。换言之,行政动员式的评估和项目制的广泛实施,使诸多利益相关者在互动、冲突和博弈的过程中逐渐认识到了高等教育质量问题的重要性和紧迫性,同时也促使越来越多的院校和教师参与到高等教育质量保障的具体行动之中。经过多年的探索和实践,政府对高等教育质量的问责在信息公开、促进质量保障政策的落实、监督院校及其内部学术人员与学生质量实践的外显行为方面取得了明显成效,从而推动了高等教育质量保障体系的“制度化”进程。很难想象,如果没有各级政府的大力推动和直接介入,处于内部规模急剧扩张与外部国际化和市场化相互激荡境遇中的中国高等教育质量会是一番怎样的图景。可以说,正是凭借技术治理这种打破常规官僚体制运作的非常规手段,中国得以在超常规发展的高等教育发展进程中快速建立起基本的质量保障框架。

与此同时,政府的显性动员和项目制所内生的隐性动员又构成了一种“去制度化”的力量,阻碍了院校和教师基于内在驱动力和具体情境的质量改进行为,造成了中国高等教育质量保障的碎片化、仪式化和低效性。政府不断出台质量政策和启动质量项目并将其与院校可获得关键资源关联起来,使得院校,一方面疲于应对来自政府的单向度质量问责,难以在质量实践中承担主体责任,无法根据自身情境建立稳定有效的质量保障体系,另一方面常常将教育行政主管部门的认可和完成质量项目简单地等价于质量,将所获项目等级和资助力度作为评判质量高低的根本标准。其结果是院校和整个组织场域中的个人对于质量的认识和行动往往成为政府质量观的影子,从而产生一种没有自主意识与自主行动能力的“影子质量”。在这种影子质量处于质量实践一线的院校所宣称“质量”更多的是指向组织外显层面的,而非实质性的与教学过程和教学效果有关的教育层面的,是组织的,而非教育的,是指向过去的,而不是面向未来的。由此,政府在诸多政策文本中所宣称的全面提高高等教育质量往往异化为政府对于高等教育质量的一元化的全面控制,从而抑制以地方性知识和多元价值诉求为基础来提高质量或进行质量保障体制机制创新的可能性。

3. 社会转型期大学制度:体制化的技术治理的制度根源

如果将公共政策视为现代社会中的一种国家行动的话,那么教育政策研究的一个重要目的就是对某一国家为何采取某种特定的政策行动或计划而非其它方案进行解释和说明。在制度理论看来,组织或个人所采取的一些共同的行为方式不是任意的和无条件的,而是受制于特定的制度环境。体制化的技术治理作为中国高等教育质量保障的核心机制,其产生和运作也是制度环境的产物,这个制度环境就是社会转型期的中国大学制度。

理查德·斯科特从一个极具包容性的角度将制度分为三个维度:管制性维度、规范性维度和文化—认知维度。 “管制性维度是指那些必须要遵守的明确的法令规章,规范性维度是指那些大家认为应该这么做的规范、义务和责任,而文化—认知维度则是指那些被广泛接受的知识和特定的看问题的方式”。冯仕政在研究国家运动时也指出,国家运动的发生需要同时具备三个结构性条件,或者说是三种动力的耦合才导致了国家运动的产生:第一个条件是一个支撑国家运动的观念基础;第二个条件是社会转型期国家所面对的绩效合法性压力;第三个条件是国家基础性权力与专断性权力失衡,具体而言是国家基础权力薄弱,而专断权力强大。上述斯科特对于制度的三维界定和导致国家运动产生的三个条件恰好可以对应起来,其中文化—认知维度对应国家的观念基础,规范性维度与绩效合法性相对应,而权力形态对应的则是管制性维度。

首先,客观实在论的知识观是体制化的技术治理的文化-认知基础。在这种现代型世界观中,世界被认为“是一个有序整体,有规律可寻,前景可测,过程可控。只要按照理性的原则,遵循正确的程序,获得客观的知识,就可以有效地控制这个世界。”自现代高等教育在中国产生之日起就被国家视为实现民族振兴和现代化的一种工具,而且这种信念在建国之后以及全球化的今天依然是国家介入高等教育质量议程的最为重要的观念基础。受这种文化-认知力量的驱使政府往往从国家和集体的角度出发对什么是高等教育质量进行标准化界定和化的叙事,同时,在“实证-分析”的知识论的指导下,政府倾向于对如何保障和提高高等教育质量的具体路径进行分解控制。在政府看来,高校只要遵照政府规定的方向和设计的路线就能够应对质量问题并最终提高质量。其次,对绩效合法性的狂热追求作为社会转型期中国大学制度的标志性特征,是体制化的技术治理得以产生和运作的社会-道德基础。与总体性社会中政府依靠意识形态合法性完全控制高等教育质量不同,在利益分化的社会转型期,不同利益相关者对质量提出了多元化的诉求,政府凭借赤裸裸的权力直接干预高等教育质量议程面临越来越强烈的合法性危机,同时,全球高等教育竞争外在压力使得如何快速提高质量成为政府在高等教育领域重新确立其合法地位的基础在这样一种追求绩效合法性的力量驱使下,发起行政动员式评估,强化自上而下的问责,引入绩效指标等多种方式,“重视清晰的标准与量化表述的可测量表现”,试图融合传统压力型体制和新型市场竞争机制的技术治理方式成为各级政府理性选择。第三,政府在高等教育领域能够行使的专断权力超过其基础权力作为中国大学制度根深蒂固的特征,是体制化技术治理产生直接原因。改革开放以来,虽然中央政府在法律和重大政策文本中多次明确高校享有诸多办学自主权,要依法自主办学,要提高质量,但政府行政权力过于刚性和强大所造成的路径依赖使得政府高等教育质量议程中依旧可以以公共利益为名,凭借行政权力进行评估动员。同时正是在强大的专断权力的庇护下,行政权力规训下的市场竞争为特征的项目制才成为中国高等教育质量保障一种特殊的治理机制。反过来恰恰是政府专断权力超过基础权力使得院校无法自主选择质量保障方式,不得不接受技术治理的质量保障方式。

三、 大学制度变革:提高高等教育质量的根本之道

如前所述,随着实践的发展,“体制化的技术治理”所隐含的内在困境不断凸显,其根源在于社会转型期的中国大学制度。处于下位的政策与处于上位的制度时常发生冲突,即具有良好意愿政策调整无法解决根本性问题是,应该考虑开展深层次的制度变革。因此,要想从根本上提高高等教育质量,必须改变当前这种“头痛医头,脚痛医脚”的质量保障方式,从大学制度入手进行整体性和根本性变革。

首先,进一步理顺政府与高校之间的关系,用法律严格规范政府的行政权力边界和具体行动,确立高校在高等教育质量保障的主体地位是制度变革的首要前提。在中国现代高等教育质量保障的产生和发展的整个过程中,政府通过行政动员和实施项目制一直保持高度介入的状态,而原本作为质量保障主体的院校和大学教师则成为顺从政府意志被动进行质量实践和质量保障的代理人。政府持续地行政干预不仅使政府自身疲于应对接踵而至的各种质量问题,而且还弱化了其他利益主体特别是处于质量实践一线的高等院校保障和提高质量的能力。更为严重的是,在当前的制度框架下,院校和教师利用制度漏洞采取的机会主义行为策略和由此衍生的各种文牍主义已经威胁到整个系统的健康运行从而阻碍了质量的持续提高。因此,从政府与高校的关系角度而言,政府应该从具体的质量保障事务中退出,进一步简政放权,真正以“管、办、评”分离作为指导原则将自我的行政权力定位在为院校进行质量保障提供信息服务和提供公平竞争的秩序等方面。正如博克所言,“政府应扮演监督者而非评价者的角色,即鼓励大学进行自我评价,并在此基础上进行自我完善。”伯顿·克拉克也提醒我们,21世纪这个快速前进的时代,很显然,由国家来主导(state-led)复杂的大学变革之路是不恰当的, “试图通过自上而下的监督、规划和管理等手段在系统的大部分范围内保证质量的做法几乎是无补于事的,甚至是自讨没趣的。”可以说世界范围内高等教育质量保障的实践表明,院校作为质量保障的主体符合学术组织的特性,是从根本上解决质量问题持续提高质量的必然选择。政府与高校之间的关系决定了制度变革的总体方向和可能空间。

其次进一步改进社会高校之间的关系以教育性学术组织的特性和社会公共利益而非政府的绩效合法性为导向建立多维、对等和以契约为核心的问责体系是制度变革的基本走向。在当前多元化的社会中,高等教育不是也不应该被某个特定利益群体视为垄断和独享的事业,不同的利益相关者均有权利对高等教育质量进行问责。而且,从原则上讲,问责是有益的,并且在任何情况下,很难说一个公共机构不应该向其服务的公众作出必要自我说明。更为重要的是,问责与专业自治也并非是完全对立的两极,质量保障经过适当调整能够促进学习和创新而不是官僚化的控制。因此,制度变革的基本走向是改变政府基于绩效合法性考虑而采取象征性行动单向度问责,推动建立健全独立于政府和高校的第三方质量保障机构,吸纳不同的利益相关者参与到质量保障议程中来,真正发挥市场竞争作用。同时,外部利益相关者作为问责主体在履行问责职能时同样应该接受问责,建立一种对等的质量问责体系,使提高质量成为一种共享的责任不是负担。更为重要的是,在改善外部问责体系的同时,院校自身也需要主动承担起相应地责任,建立一种基于“承诺—履行的伦理契约和价值理性”而非“资源投入—回报的‘交易’哲学和经济理性”的自愿问责体系,形成一个院校内部继续通过传统的评估方法不断改进高等教育质量,同时又主动向外部利益相关者公开有关质量的真实且有效信息的“内部有别”的质量保障模式。社会与高校之间的关系决定了制度变革的广度。

第三,完善高校内部治理结构,依照章程规范高校内部行政权力,充分尊重基层学术组织和大学教师的知识特性和自主性是制度变革的核心任务从当前高等教育质量保障的实践来看,在院校内部,与质量保障相关的权力和资源更多地集中在院校一级,基层学术单位很多情况下仅被视为被动执行国家和院校质量政策的客体,从而使得学术权力严重依附于行政权力。同时,不同的基层学术单位会因知识类别之间的差异以及知识内部不同方向之间的差别而内涵不同的质量标准,但自主性的缺乏导致其在进行质量保障时不得不依据外在的刚性且一统化的标准对自身的质量保障事务进行裁剪。这样一来,多样化的质量标准就渐趋同质化,而创新性的质量实践则有可能成为一种缄默的存在。因此高校成为质量保障主体的同时,在院校内部,院校同样需要对自我的行政权力进行规制和规范,充分尊重和保障基层学术单位在高等教育质量保障方面的多样化的选择,将基层学术单位作为一个以提高学术和教学质量为核心的学术共同体而非狭义地处理行政事务的行政组织。作为学术心脏地带,基层学术单位处于从事高深知识生产和人才培养的第一线,它们对何谓质量以及如何保障和提高质量最具发言权。同时高校要真正尊重和信任大学教师改进而非问责为基本导向,激发其基于内在动机的质量保障行为,使外在的质量保障政策真正转化成有效的教学和学术实践。高校内部治理结构决定了制度变革的深度。

    最后,重新确立质量保障的哲学基础,变革国家和集体本位的单一的质量观,整个社会范围内形成多元化整体性的高等教育质量文化共识,是深层次制度变革能够发生的根本保障当前这种技术治理的质量保障方式中,政府主导了高等教育质量的内涵、质量保障的过程质量评价方式,成为国高等教育质量议程中的“立法者”。由此政府定义的质量观就成为整个社会范围内一种占据支配地位的单一的认知图示。事实表明在这样一个以单一维度的质量观为主要参照标准的质量场域中,问责通常被简化为单向度的行政问责包括高校在内的所有利益相关者质量实践往往异化为满足外在单一标准的装饰基于实际情境的质量改进与质量创新。与之不同,多元化整体性的质量文化问责主体不限于政府,高校自身会主动承担起自愿接受问责的职责,质量成为一个系统层面的关注对象而非松散连接的、孤立的散点。在这样一种新型的高等教育质量保障哲学中,对于质量的界定是利益相关者基于信任而友好协商合作的结果,质量保障具体过程和程序院校基于质量意识主动选择的产物,质量评价的结果发展性而非终结性的。在社会学取向的制度理论看来,只有当这种多元化和整体性的质量文化形成共识并内化质量议程的利益相关者共享的认识图式时,制度变革才能够取得实质性进展,质量才能够得以持续提高。质量保障的哲学质量文化决定了制度变革的最终成效。

   来源:苏永建.体制化的技术治理与中国高等教育质量保障[J]. 高等教育研究,2017,38(03):10-17.

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